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À propos du multilatéralisme
Nous vivons aujourd’hui dans un monde multilatéral. Mais qu’est-ce que cela veut dire ?
Cette question implique de se pencher sur la signification du multilatéralisme, de comprendre sa nature et de cerner sa place dans le fonctionnement du système international.
Bien que le terme ne soit apparu qu’au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, le multilatéralisme est un élément marquant des relations internationales au XXème siècle. La constitution de la Société des Nations (SdN) représente un tournant majeur de son développement. C’est avec la création de la première organisation fondée pour maintenir la paix et favoriser la coopération internationale que le multilatéralisme moderne prend véritablement forme et est institutionalisé. Au cours des cent dernières années, celui-ci a constamment évolué en s’adaptant aux transformations du système international.
Aujourd’hui, le multilatéralisme est au cœur de la vie internationale. Néanmoins, il demeure difficile à saisir et reste encore relativement peu étudié.
Ce constat s’explique en partie par la nature même du multilatéralisme, qui peut être appréhendé à plusieurs niveaux. Sur le plan fonctionnel, il s’agit d’une pratique diplomatique fondée sur la coopération entre plusieurs Etats, souvent qualifiée de diplomatie multilatérale. Sur le plan théorique, il s’agit d’un concept clé sur lequel repose l’architecture du système international contemporain et constitue à ce titre un élément incontournable dans l’étude des Relations internationales. Enfin, le multilatéralisme est également un processus historique dynamique, qui ne peut être dissocié du contexte dans lequel il prend forme.
Au vu de ces différentes perspectives, les « 100 ans de multilatéralisme à Genève » sont l’occasion d’amorcer une réflexion sur une composante aussi centrale que méconnue du système international moderne en explorant les multiples dimensions qui la constituent.
Le multilatéralisme sous la loupe
Que faut-il entendre par multilatéralisme ? Quel est son rôle ? Pourquoi est-il parfois critiqué ? Répondre à ces questions s’avère d’autant plus important que les contours de ce qui est parfois qualifié de « notion », de « phénomène » ou de « principe » restent souvent flous, aussi bien pour les praticiens que pour les non-spécialistes.
Le multilatéralisme est souvent défini en opposition au bilatéralisme et à l’unilatéralisme. Au sens strict, il indique une forme de coopération entre au moins trois Etats.
Néanmoins, cette dimension « quantitative » n’est pas suffisante pour cerner la nature du multilatéralisme. En effet, il ne s’agit pas que d’une pratique ou d’une question de nombre d’acteurs. Il comporte l’adhésion à un projet politique commun reposant sur le respect d’un système partagé de normes et de valeurs. En particulier, le multilatéralisme se fonde sur des principes fondateurs tels que la concertation, l’inclusion et la solidarité. Son fonctionnement est déterminé par des règles élaborées collectivement qui assurent une coopération durable et efficace. Elles garantissent notamment à tous les acteurs les mêmes droits ainsi que les mêmes obligations en s’appliquant de manière continue (et non pas au cas par cas, en fonction de la question traitée).
Le multilatéralisme est donc aussi bien une méthode de coopération qu’une forme d’organisation du système international.
Le multilatéralisme représente le socle sur lequel repose le système international depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Pourtant, loin d’être monolithique, sa forme n’est pas figée.
Tout d’abord, le cadre dans lequel le multilatéralisme prend forme varie. Celui-ci se matérialise à travers des institutions internationales qui peuvent être informelles – comme des régimes (qui sont par définition peu structurés) – ou formelles – comme des organisations intergouvernementales internationales. S’il existe aujourd’hui plusieurs cadres multilatéraux, l’Organisation des Nations Unies (ONU) se place sans doute au cœur du multilatéralisme global.
Ensuite, le multilatéralisme a constamment évolué au cours des dernières décennies pour s’adapter aux changements du système international. Aujourd’hui, il ne se réfère plus exclusivement qu’à la collaboration entre des Etats. Les acteurs non-étatiques sont désormais considérés comme des acteurs à part entière des processus multilatéraux. Ils participent aussi bien à la formulation des politiques multilatérales qu’à leur mise en œuvre.
Cette évolution pousse certains auteurs à parler de l’émergence d’un « nouveau multilatéralisme », en associant le concept à celui de « gouvernance mondiale ». Il repose sur le constat d’une influence croissante de réseaux entre différents acteurs de la société civile, comme les organisations non-gouvernementales, mais aussi du secteur privé, comme les multinationales. Ainsi, le cadre multilatéral n’est pas un espace réservé à des Etats, mais à des parties dont la nature et les intérêts peuvent varier.
Si les principes sur lesquels il repose restent essentiellement les mêmes depuis un siècle, le multilatéralisme tend à progresser et se transformer. Les processus multilatéraux évoluent en fonction de la réalité politique, sociale ou économique dans laquelle ils prennent forme.
Sur le plan pratique, le multilatéralisme est un instrument incontournable pour coordonner l’action internationale. Il permet aux différents acteurs de transcender leurs antagonismes en articulant leurs intérêts dans une multitude de domaines. Dans un monde marqué par les effets de la mondialisation et par une interdépendance de plus en plus complexe, il s’agit d’un moyen incontournable pour affronter les défis communs qui dépassent la dimension nationale et qui imposent une réponse coordonnée.
Quelles soient sanitaires ou financières, les crises qui ont marqué le système international au cours des dernières années ont démontré ne pas connaître de frontières et se sont parfois propagées en quelques jours. Aujourd’hui, aucun pays ne peut répondre seul aux questions migratoires ou aux changements climatiques. Demain, le développement de l’intelligence artificielle et les inégalités générées par la mondialisation soulèveront des défis qui ne pourront pas être affrontés à l’échelle nationale.
En constituant un système international inclusif et cohérent, le multilatéralisme permet de créer les conditions pour maintenir et consolider la paix. Le recours au cadre multilatéral évite également les tensions générées par les décisions non concertées. Il permet notamment à tous les acteurs de participer au processus décisionnel et de faire entendre leur voix. Ce dialogue joue un rôle important pour désamorcer les tensions en réglant les malentendus ou les différends avant qu’ils n’aboutissent à de véritables crises, voire à des conflits. De plus, parce qu’ils se fondent sur des règles communes, les processus multilatéraux rendent les politiques nationales plus lisibles et prévisibles pour l’ensemble des acteurs internationaux. Il s’agit donc d’un moyen indispensable pour renforcer la confiance mutuelle. Enfin, le recours au cadre multilatéral est aussi une source de légitimation non négligeable de l’action des gouvernements sur la scène internationale.
En cas de menace pour la paix, le multilatéralisme assure la réponse collective des Etats. Le principe de sécurité collective est fondé sur l’approche multilatérale. Si un Etat est agressé, tous les autres s’engagent à réagir. Le multilatéralisme se révèle également déterminant pour la prévention et la résolution des conflits. Les tentatives de médiation sont renforcées par l’action multilatérale. Le recours au cadre multilatéral se révèle aussi incontournable pour régler des conflits qui dépassent les enjeux locaux et qui ne peuvent être réglés sans le soutien des acteurs régionaux ou des grandes puissances.
Au moment où nous célébrons les cent ans de la fondation de la Société des Nations (SdN), nous devons nous rappeler que le multilatéralisme reste fragile. L’organisation internationale qui a vu le jour après la Première Guerre mondiale a révolutionné la façon de conduire la diplomatie en posant la coopération et la solidarité au centre du fonctionnement du système international. Son impuissance face aux crises qui ont conduit au déclenchement du Second Conflit mondial s’explique en grande partie par le phénomène de repli sur soi qui a marqué les années 1930. Au moment où le monde avait le plus besoin de collaboration et de solidarité, on a considéré les responsabilités collectives comme un fardeau et on a privilégié l’adoption de politiques centrées sur des gains à court terme. C’est là une des grandes leçons de l’expérience de la SdN : le multilatéralisme n’est pas un acquis et doit être nourri.
Encore aujourd’hui les réponses qui ont prévalu pendant les années 1930 peuvent paraître d’autant plus attrayantes que le multilatéralisme n’est pas parfait. Certains le perçoivent comme une entrave à la réalisation des intérêts nationaux ou comme un empiètement de la souveraineté. Il est parfois considéré comme un instrument soutenu par les « faibles » pour atteindre leurs objectifs sur la scène internationale. D’autres y voient en revanche un instrument au service des grandes puissances pour perpétuer leur prédominance et leur emprise sur le système international. Le multilatéralisme est d’autant plus critiqué que les temps de la diplomatie multilatérale sont souvent longs et suscitent parfois une certaine frustration. Les résultats reposent sur le compromis entre différents intérêts et peuvent paraître décevants.
En dépit des critiques, le multilatéralisme reste aujourd’hui incontournable. Comme l’a remarqué le Secrétaire général des Nations Unies, António Guterres, « les mécanismes multilatéraux mis en place après la Seconde Guerre mondiale ont sauvé des vies, favorisé le progrès économique et social, protégé les droits de l’homme et, enfin et surtout, contribué à prévenir un troisième effondrement vers une conflagration mondiale » (Guterres, 2019). De fait, le multilatéralisme se fonde sur une approche inclusive visant à maintenir la stabilité du système international sur le long terme. Si les grandes conférences internationales occupent l’espace médiatique, les résultats qu’il permet d’atteindre sont souvent obtenus en silence, par petits pas.
La concertation entre un nombre croissant d’acteurs est sans doute un processus complexe. Toutefois, c’est le moyen le plus efficace – pour ne pas dire le seul – pour relever les défis qui imposent des réponses globales et novatrices. Les questions pressantes qui se posent à la communauté internationale transcendent aussi bien les frontières nationales que les limites institutionnelles et ne peuvent être relevées efficacement qu’à travers l’établissement d’un multilatéralisme en réseau incluant tous les acteurs concernés. C’est le défi auquel les Nations Unies doivent répondre aujourd’hui.
Le multilatéralisme : une perspective historique
Pourquoi la création de la Société des Nations marque-t-elle un tournant dans le développement du multilatéralisme ? Comment expliquer l’essor du multilatéralisme au cours des cent dernières années ? Quelle est la place de l’ONU aujourd’hui ?
Bien que le terme « multilatéralisme » soit relativement récent, la diplomatie multilatérale est sans doute très ancienne. Certains auteurs font remonter son origine à l’antiquité. D’autres considèrent qu’elle se développe à partir des traités de Westphalie, qui mettent fin à la Guerre de Trente ans en 1648. Les règlements de paix signés à Osnabrück et Munster sont aujourd’hui généralement considérés comme l’acte de naissance du système international moderne composé d’Etats souverains. Les négociations de paix sont également un effort diplomatique majeur pour reconstruire l’ordre en Europe et voient la participation de plus de 190 délégations.
A côté des développements diplomatiques, la réflexion sur les moyens pour organiser le système international afin d’éviter les conflits s’inscrit dans une longue tradition intellectuelle. Parmi les auteurs des plans de paix perpétuelles les plus illustres figurent l’Abbé de Saint-Pierre, Immanuel Kant, Jean-Jacques Rousseau, William Penn ou Jeremy Bentham. Dans certains cas, les projets élaborés préconisent la constitution d’enceintes internationales pour permettre aux Etats de collaborer et de résoudre leurs différends de manière pacifique.
La genèse du multilatéralisme moderne remonte au XIXème siècle. Le Concert européen qui émerge du Congrès de Vienne en 1815 est notamment considéré comme une étape majeure pour son développement. Après les bouleversements provoqués par les guerres napoléoniennes, les grandes puissances européennes établissent un système de concertation informel pour maintenir l’ordre en Europe. Le « Concert européen » est toutefois une forme de coopération restreinte. Elle n’est pas institutionalisée et elle repose sur la collaboration volontaire des grands acteurs internationaux. Les réunions ne sont convoquées que si elles sont considérées nécessaires. Les petites puissances sont parfois consultées, mais elles participent rarement, voire jamais, aux délibérations. Malgré ces limites, le Concert européen permet aux grandes puissances de s’habituer à se rencontrer avant que leurs divergences n’aboutissent à des conflits plutôt qu’à la table des négociations après la fin des hostilités. Il ouvre ainsi la voie aux grands congrès internationaux de la deuxième moitié du XIXème siècle.
Au tournant du XIXème et XXème siècle, les deux conférences de la paix de La Haye de 1899 et 1907 marquent un nouveau jalon dans le développement du multilatéralisme. D’un côté, il s’agit de la première tentative d’établir des mécanismes pour prévenir la guerre. De l’autre, la Conférence de 1907 réunit les représentants de 42 gouvernements, c’est-à-dire une grande partie des Etats existants à l’époque.
Sur le plan technique, l’augmentation des interactions et des échanges entre les Etats générés par la révolution industrielle poussent les gouvernements à coopérer. C’est surtout dans les domaines des transports et des communications que ce multilatéralisme technique prend forme. Il aboutit à la constitution des premières organisations internationales, souvent appelés « bureaux » ou « unions internationales ». Parmi les organisations qui voient le jour au cours de la deuxième moitié du XIXème siècle, figurent l’Union télégraphique internationale (1865) ou l’Union postale universelle (1874). L’activité de ces organisations techniques contribue à démontrer que les gouvernements peuvent coopérer pour développer des règles dans l’intérêt commun.
La fondation de la Société des Nations (SdN) au lendemain de la Première Guerre mondiale marque un tournant majeur dans le processus d’institutionnalisation du multilatéralisme. Il s’agit de la première organisation internationale créée pour maintenir la paix et favoriser la coopération entre les Etats. Son document constitutif, le Pacte de la SdN, établit les droits et les obligations des membres ainsi que les grandes lignes du fonctionnement de l’organisation dont le siège est établi à Genève. Il contient surtout les principes sur lesquels l’ordre international doit reposer : la solidarité entre les membres, le respect de la souveraineté, l’égalité des droits, la collégialité des décisions, la transparence des relations internationales, le règlement pacifique des différends et la primauté du droit international.
La Société marque une évolution considérable dans le développement du multilatéralisme de plusieurs points de vue. Elle offre un cadre multilatéral permanent où les représentants de tous les Etats membres ont l’occasion de se rencontrer périodiquement et de discuter de l’ensemble des grandes questions internationales sur un pied d’égalité. Si cela peut paraître normal aujourd’hui, il s’agit d’un des nombreux aspects révolutionnaires – et souvent sous-estimé – introduit par la SdN.
En particulier, la Société est considérée comme la première ébauche d’un système de sécurité collective : si un Etat membre est agressé, tous doivent réagir. Le Pacte prévoit l’application de sanctions, voire le recours à la force contre l’agresseur. La paix est envisagée comme un bien commun et son maintien implique des responsabilités collectives. La prévention de la guerre doit cependant avant tout passer par le dialogue et la coopération.
Contrairement à une idée largement répandue, le cadre multilatéral de la SdN est multiforme. Il concerne aussi bien les questions politiques que techniques. Au delà des fonctions destinées à régler les différends internationaux, la Société intervient dans une multitude de domaines : elle assiste financièrement les États en difficulté, œuvre pour lutter contre les épidémies, favorise la codification du droit international. Elle coordonne l’action internationale pour lutter contre l’esclavage ou le trafic de stupéfiants. Elle assure la coopération internationale dans le domaine du transit et des communications. Elle facilite la coopération intellectuelle pour permettre la connaissance mutuelle entre les peuples. A côté des gouvernements, les associations privées – qu’aujourd’hui l’on qualifierait d’ONG – sont très actives et parviennent à faire entendre leurs revendications au sein des organes de la Société.
La SdN compte officiellement jusqu’à 60 Etats membres en 1934, c’est-à-dire la plus grande partie des Etats existants à l’époque. Cependant, l’organisation genevoise ne parvient jamais à mettre en place un système multilatéral global, en grande partie à cause de l’absence des Etats-Unis, qui n’adhèreront jamais à la Société.
La SdN se révèle incapable d'empêcher le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale. Elle est impuissante face à la succession de crises qui marquent l’effondrement du système international au cours des années 1930. Après le conflit, Winston Churchill affirmera : « Si la Société des Nations n'a pas connu le succès, ce n'est pas parce que ses principes firent défaut, mais bien du fait que les États qui l'avaient fondée ont renoncé à ces principes ». (Churchill, 1946)
La « Grande expérience » de la Société ne disparaît pas avec le Second Conflit mondial. Au contraire, elle laisse un héritage important. L’architecture du système international qui est construit sur les ruines de la Seconde Guerre mondiale repose sur un multilatéralisme encore plus fort dans lequel l’ONU joue un rôle central.
L’Organisation des Nations Unies (ONU) voit progressivement le jour pendant la Seconde Guerre mondiale. Son traité fondateur, la Charte des Nations Unies, est signé à San Francisco en juin 1945.
La Charte ne définit pas simplement la structure, la mission et le fonctionnement de l’Organisation. Elle constitue un des piliers du système international dans lequel nous vivons aujourd’hui. Dans son rapport sur l’activité de l’ONU présenté à l’Assemblée générale en 2018, le Secrétaire général des Nations Unies, António Guterres, a rappelé que la Charte restait la « boussole morale qui nous guide pour promouvoir la paix, préserver la dignité humaine, assurer la prospérité et faire respecter les droits de l’homme et l’état de droit » (Guterres, 2018).
Le multilatéralisme fait partie de l’ADN des Nations Unies. L’ONU est au service des Etats membres pour qu’ils s’accordent et prennent des décisions collectives. La Charte établit clairement que l’Organisation se pose comme un « centre où s'harmonisent les efforts des nations » afin de « prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d'écarter les menaces à la paix », de « développer entre les nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de l'égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes » ainsi que de « réaliser la coopération internationale ». Pour cela, l’ONU doit en particulier œuvrer pour résoudre « les problèmes internationaux d'ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire » et développer « le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous ».
La Charte contient également les grands principes sur lesquels repose le fonctionnement du système international, comme la reconnaissance de l’égalité souveraine des Etats, le respect des engagements internationaux, la résolution pacifique des différends, le rejet du recours à la force en violation des dispositions de la Charte. L’adhésion aux Nations Unies implique également la reconnaissance d’un lien de solidarité entre les Etats membres. C’est sur la base de ces valeurs universelles et de ces règles collectives que l’ONU permet aux Etats de collaborer et coordonner leur action.
Si les Nations Unies sont depuis près de 75 ans le cadre multilatéral par excellence, les processus multilatéraux se sont diversifiés. Un des développements les plus visibles de la diplomatie multilatérale est sans doute représenté par l’augmentation du nombre d’Etats membres : s’ils étaient 51 en 1945, ils sont aujourd’hui 193. A côté de cet élargissement horizontal, le cadre multilatéral s’est également étendu verticalement, en incluant de nouveaux acteurs, comme les organisations non gouvernementales (ONG), des acteurs privés et d’autres organisations internationales. Aujourd’hui, plus de 1 000 ONG et organisations internationales ont le statut d’observateur auprès des Nations Unies.
Les Nations Unies ont dû s’adapter à l’évolution de la réalité géopolitique, sociale et économique en assumant de nouvelles responsabilités. De la confrontation bipolaire au processus de décolonisation, en passant par la question du développement économique durable à l’assistance humanitaire ou aux conséquences de la mondialisation ainsi que des changements climatiques, l’ONU a été – et reste – confrontée à de nombreux défis. En dépit des crises et des critiques, dans un monde de plus en plus interconnecté, les Nations Unies restent un cadre de communication et de coopération unique entre tous les acteurs internationaux. Chaque jour, les représentants de la communauté internationale interagissent, dialoguent et coopèrent au sein des différents organes qui composent le système de l’ONU pour trouver des solutions collectives à des questions globales.
Le multilatéralisme a permis de réaliser des résultats tangibles qui se sont concrétisés par des avancées majeures, comme l’éradication de la variole dans le domaine de la santé. D’importants accords internationaux ont également été conclus pour limiter les armements ainsi que pour promouvoir et renforcer les droits de l’homme. La coopération internationale qui prend forme dans le cadre multilatéral des Nations Unies permet de sauver des vies tous les jours.
En 2018, l’ONU a fourni une assistance humanitaire à près de 100 millions de personnes dans 40 pays. Le nombre de personnes sous-alimentées est passé de 815 millions en 2015 à 777 millions en 2016. A l’échelle mondiale, le taux de mortalité des moins de 5 ans a reculé de 47% entre 2000 et 2016. Les 14 opérations de maintien de la paix sont une contribution collective concrète pour le maintien de la paix. L’ONU offre aussi une plateforme pour la résolution des conflits. Les efforts de médiation dans le cadre des Nations Unies sont souvent le seul moyen pour arriver à des solutions politiques des crises. Dans le domaine des droits de l’homme, en 2018, les organes créés en vertu d’instruments relatifs aux droits de l’homme ont examiné 165 rapports d’États parties et reçu 138 rapports supplémentaires établis par des États parties sur les mesures prises pour s’acquitter de leurs obligations internationales dans ce domaine.
Les Nations Unies disposent d’une capacité unique à rassembler, à proposer des idées, à stimuler l’action et à trouver des solutions. Le Programme de développement durable à l’horizon 2030 est conçu comme un cadre intégré et universel. Les Objectifs de développement durable (ODD) visent à réduire la pauvreté et édifier des sociétés pacifiques, prospères et inclusives à travers une action coordonnée des États membres et de la société civile. L’adoption de stratégies mondiales passe par la conclusion de partenariats entre les acteurs étatiques, les organisations régionales et internationales, les organisations non-gouvernementales, les acteurs privés et le monde académique. En plus de faciliter l’échange d’idées, ces initiatives collectives assurent la mise en œuvre de solutions pour réaliser les 17 ODD d’ici à 2030. Les partenariats des Nations Unies permettent un meilleur partage des responsabilités entre États pour qu’aucun pays ne se retrouve à devoir tout assumer seul. Il s’agit là de l’essence même du multilatéralisme.
